文 | 陈涛 金融监管人士

近日，银保监会发布《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》（以下简称《通知》）.《通知》指出，近年来，受多种因素影响，少数村镇银行逐渐劣变为高风险机构，严重影响和制约其可持续发展和金融服务能力.为推动村镇银行改革重组，银保监会出台了《通知》，以加快村镇银行补充资本，处置风险，实现可持续发展.

我们认为，银保监会的《通知》事实上拉开了村镇银行乃至农村金融机构出清的序幕.通过对高风险机构的合理处置，消除其负外部性，有助于鼓励和支持“好”的机构坚守农村市场，提供更优质金融服务，这也是建立更加完善和高效农村金融组织体系的必选项.更进一步，当下推动化解村镇银行风险具有深刻的经济和改革背景，从农村金融改革的视角看这一举措，在推动金融机构出清之外，我们需要更深入的思考，如何构建更符合乡村振兴实际的金融支撑体系？构建这一体系，我们可能需要回答三大问题：

农村金融市场规模是在扩张还是收缩？农村金融的真正需求是什么？农村金融优化的重点在哪？

这三大问题回答起来非常困难，但对此深入研究，才能更好理解农村市场，进而改善金融服务.

一、村镇银行“出清”的三个途径

《通知》对于化解村镇银行风险，改革重组提出了三条路径.

一是支持主发起行向村镇银行补充资本.主要是支持主发起行向高风险村镇银行增资扩股，或在真实、洁净、合规的前提下，通过多种方式协助处置不良贷款，并要防止主发起行因处置风险而形成新的风险.

二是适度有序推进村镇银行兼并重组.这里又分为三种情形.第一，经营水平较高的村镇银行吸收合并邻近的村镇银行，将其改建为支行；第二，高风险村镇银行的发起行在该村镇银行所在地有分支机构的，可将其改建为分支机构，但对于没有救助意义的机构，可以实施重组、接管乃至关闭；第三，探索非发起行的大行和股份制行将高风险村镇银行改建为分支机构.

三是引进合格战略投资者并购和注资.但同时要求主发起行持股比例不得低于51%.

上述方式，事实上将推动村镇银行的出清.从2006年试点设立村镇银行，经过14年的发展，村镇银行从无到有，从少到多，截至2020年9月末，全国共组建村镇银行1641家.村镇银行数量虽多，但由于其单体规模较小、资金实力较弱，加之内部管理、风控水平不尽如人意，在与县域其他法人机构（农商行、农合行、农信社）以及大中型银行的竞争中，总体处于弱势，这也是村镇银行风险逐步暴露的主要因素.在这一背景下，部分村镇银行已经从农村金融的新生和改革力量劣变为区域金融风险的暴露点，通过压实主发起行责任、吸引外部资本和非发起行进入对高风险村镇银行进行重组成为必然之举.

二、村镇银行“出清”的深刻背景

村镇银行“失落”具有深刻的启示意义，其蕴含了农村金融改革与探索的历程.村镇银行在设立之初，即承担着增加农村金融供给、推动农村金融创新、改善农村金融服务的历史使命，亦是农村金融改革的重大创新举措.

回顾历史，2020年之前的20年，农村金融改革可以分为两大阶段，一是2003年至2012年的农村信用社改革阶段；二是2009年以来，村镇银行大量设立后的发展阶段.第一阶段可称之为“存量机构改革”，第二阶段可称之为“增量供给改革”，这两阶段相互独立，但又有一定的时间上的重叠.农信社改革在完成之后的一段时间内、村镇银行在大量设立的一段时间内，两类机构均呈现了“欣欣向荣”的发展态势，机构规模较快增加、资产质量控制较好，并取得了较好的经济效益.

但随着我国经济总体增速回落，一些掩盖在高速增长下的风险逐步暴露，农村小型银行的经营困境逐步显现.特别是近几年以来，在大力推进普惠金融的背景下，原本定位于“面向县域、服务三农”的小微型机构反而在大中型银行的下沉下“败下阵来”，村镇银行在其中的颓势更为明显.

银保监会数据显示，截至2020年9月末，银行业金融机构普惠小微贷款同比增长30.5%，其中国有大型银行同比增长高达49.3%，农村金融机构（主要是农商行、农合行、农信社及村镇银行）同比增长仅有19.7%；农村金融机构普惠小微贷款在全部机构余额中占比34.3%，较2019年一季度末降低5个百分点；2020年三季度末普惠小微贷款较2019年一季度末新增4.79万亿元，其中大型商业银行新增2.14万亿元，占比达44.6%，接近一半，农村金融机构占比仅有23.9%.

表：2019年以来银行业机构普惠小微信贷投放情况（分机构）单位：万亿元

数据来源：中国银保监会，农村金融机构包括农商行、农合行、农信社、村镇银行.

三、农村金融“三大问题”待解

村镇银行从设立、发展到如今的改革重组，乃至市场出清，可谓“其兴也勃焉，其落也忽焉”，让我们不得不反思，农村金融改革的路径在何方？如何构建更好支持乡村振兴的金融体系？回答这一问题，可能需要先明确三个前提，即农村金融市场规模是在扩张还是收缩？农村金融的真正需求是什么？农村金融优化的重点在哪？

这三个前提，任何一个都不是三言两语能够阐述明晰的，但可以试着提供一个基本的思考和框架.

第一个问题，农村金融市场规模在扩张还是在收缩？数据上看，农村金融的总规模在收缩，或者说，在整个金融中的占比在下降.数据显示，2014年以来，涉农贷款以及农村（县及县以下）贷款增速持续低于各项贷款增速，在各项贷款中的占比不断下行.截至2020年6月末，农村贷款和涉农贷款余额占各项贷款余额的比重为18.9%和22.9%，分别较2014年下降4.3和5.2个百分点.农村金融市场规模占比下降，一方面可能预示着农村金融或者县域金融陷入“存量博弈”，竞争更加激烈，另一方面可能也显示城镇化背景下，人口以及各类资源向城市集中的趋势较为明显，农村金融发展的经济基础在减弱.这可能是理解村镇银行为何较快出现风险暴露的最宏观的背景.

图：2008年以来农村贷款和涉农贷款占各项贷款比重 单位：%

数据来源：中国人民银行

第二个问题，农村金融的真正需求是什么？如上所述，农村金融市场，或者说信贷规模，在整个金融体系中的占比在下降，这是否预示着农村金融需求在下降？也许不是，信贷规模的下降，一方面可能是需求在降低，但也有可能是无法提供更加有效的供给所致.正如近几年来，普惠小微贷款的迅速增长表明，普惠领域的需求一直都在，只是原先的供给无法更精准有效的匹配需求.把握明村金融的的真正需求，应该关注两方面，一是人的需求，二是产业的需求.一个比乡村振兴更宏观的经济背景是“城镇化”，这一过程中，农村的生活和生产方式都会发生深刻转变.

人的需求方面，人的“市民化”伴随着金融需求的变化，金融的需求从生产性需求为主转变为生产性和生活性并重，甚至生活性的金融需求逐步成为主流，如住房消费贷款、人身保险、财富保值增值等方面，这些需求，仅仅通过增加信贷投放显然是不够的，保险、证券等方面的金融也要跟上.

产业的需求方面，人的“市民化”将带来基础设施建设方面的需求，并引致农业生产的“规模化”和“企业化”.城镇化下，农村基础设施如何升级和优化，将考验地方政府、金融机构的决策能力和创新能力；新型农业经营主体成为农村生产的主力，将带来信贷需求的规模化，这还附带了拓展农业信贷抵质押品的课题.在融资之外，如何抵御农业生产本身的风险也要保险行业认真研究和探索.

第三个问题，农村金融优化的重点在哪？从金融组织体系看，村镇银行的出清是一个好的开端，这预示着市场化的力量不断壮大，乃至推动了金融体系自我净化，未来农村金融机构仍应坚守“服务本地”的定位，但在服务本地的形式上，是否继续坚持“县域机构法人地位”可能需要深入探讨，农村信用社省联社的改革也应允许多种形式的探索.具体到机构本身在机构上，应明确小微银行在我国银行体系中的定位，其如同小微企业，是银行体系的基础，也应是政策扶持和监管支持的重点，应从顶层机制上设计支持小微银行发展的长效机制.

从金融业务上看，农村金融业务具有“政策性+商业性”的双重属性，在发挥市场力量的基础上，应明确“政策性”农村金融业务的范畴，如一定授信额度下的农户经营性贷款和小微企业信用贷款，将其与“政府性融资担保体系”“央行结构性货币政策工具”匹配，并提供更高的不良资产容忍度和差别化监管措施，以鼓励金融机构承受一定的风险，增加农村金融产品的供给.

从服务方式上看，推进“人+科技”的协同.大中型银行发挥科技优势，提高线上化、自动化的产品；小微银行在提升科技服务能力的同时，继续发挥接地气、情况熟的天然优势，持续下沉经营重心，更多开展依赖人力资源和线下投入的“重资产”业务，占据和开拓大中型银行管理半径之外的市场.

三农是我国发展的基础和重中之重，其带有更多的国家治理色彩，为三农提供更好的金融服务，是金融体系义不容辞的责任，在这一过程中，需要更多的智慧和勇气，去探索，去创新，要大胆尝试，也要容忍失败，村镇银行“出清”的序幕可能正是农村金融改革步入更高层次的开端和标志.