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张天佐:中国共产党土地政策的百年历史回顾与启示

历史是最好的教科书,历史的经验和教训是人类宝贵的财富.中国共产党的百年历史,是一部为真理而求索的历史,是一部中华民族从站起来、富起来,迈向强起来的伟大复兴史.百年历史中,“政策和策略是党的生命”.从党的百年历史看,土地政策不论是在革命时期、建设时期,还是改革开放时期,都对中国革命、建设和改革开放取得

历史是最好的教科书,历史的经验和教训是人类宝贵的财富.中国共产党的百年历史,是一部为真理而求索的历史,是一部中华民族从站起来、富起来,迈向强起来的伟大复兴史.百年历史中,“政策和策略是党的生命”.从党的百年历史看,土地政策不论是在革命时期、建设时期,还是改革开放时期,都对中国革命、建设和改革开放取得伟大成就发挥了极其重要的作用.认真学习、总结、传承和发扬党在制定和执行土地政策过程中形成的做法经验,对于我们进一步提高认识,增强把握新阶段土地政策的能力具有十分重要的意义.

土地是农业之本、财富之源,是人类赖以生存的基础,与人们的生产生活息息相关,历史上每一次涉及土地制度的变革都会对经济社会产生深远的影响,成为朝代更替、时代发展的重要因素.我国几千年的封建社会,就是一个以土地为主的农业社会,土地归私人所有,土地成为财富的主要来源和象征.以土地为基数的皇粮国税,也是统治者的主要经济来源.历史上,由于皇权配置、世袭承继、私有兼并等原因,土地大多集中在贵族和地主手上,“富者田连阡陌,贫者无立锥之地”.拥有土地的不同,表现为财富的不同.历朝历代随着贫富差距的不断扩大,由量变到质变,最终往往导致农民起义,推动封建王朝兴衰更替、循环往复.

到清朝末期,我国已由封建社会沦落为半殖民地半封建社会.为救亡图存,孙中山提出“三民主义”,并于1911年10月领导辛亥革命,结束了统治中国两千多年的君主专制制度.在践行“三民主义”过程中,第一次将土地上升到公民权利的高度,提出了“平均地权”“耕者有其田”等主张,但由于触及了国民党代表的地主阶级利益,加上采取了较为温和的改革办法,土地改革成效甚微.

中国共产党成立以后,以毛泽东为代表的共产党人深刻意识到土地对于农民的极端重要性,根据不同历史阶段的现实条件、社会矛盾和形势任务,不断调整完善土地政策,为革命胜利、国家建设和改革开放等奠定了坚实基础.从苏区的“耕地农有”到抗战时的“减租减息”;从土改时期的“耕者有其田”到社会主义改造后的“农民集体所有”;从改革开放的“家庭联产承包责任制”到中国特色社会主义新时代的“三权分置”,走出了一条具有中国特色的土地革命和土地改革的成功之路.总的看,党的土地政策在建党初期、抗日战争、解放战争、建国初期、农业合作化、人民公社、改革开放和中国特色社会主义新时代等各个阶段,都具有鲜明的时代特征.

建党初期(1921—1937年):土地革命

这一时期,面对反帝反封建的形势任务,党采取了土地革命的方式,没收地主和富农的土地,将其分给贫农和中农,目的是建立并扩大农村革命根据地,巩固工农政权.

1924年1月,国共两党形成合作,建立反帝反封建的统一战线,开展北伐战争.在此期间,党领导农民群众建农会,“打土豪,分田地”,农民运动得到了快速发展.1927年,国民党反动派发动反革命政变,国共合作破裂.8月7日,党在汉口召开紧急会议,确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针.之后,党在深入调查研究的基础上,逐步形成了符合中国国情的土地理论和政策,并采取土地革命、武装斗争的方式,实现并保护农民的土地权益,得到了农民群众的热烈拥护.

在理论层面:以毛泽东为代表的共产党人在进行了大量的农村调查的基础上,形成了《中国农民中各阶级的分析及其对于革命的态度》《国民革命与农民运动》《湖南农民运动考察报告》《寻乌调查》《兴国调查》等调查报告,提出了“农民问题乃国民革命的中心问题”“谁赢得了农民,谁就会赢得中国,谁能解决土地问题,谁就会赢得农民”等论断,为党的土地革命路线和政策提供了理论支撑.

在实践层面:1927年9月9日,毛泽东领导发动秋收起义,在攻打长沙受挫后,率领部队到井冈山,创立了第一个农村革命根据地,并在根据地开展了土地革命.此外,党还在赣西、赣南、闽西等地广泛发动群众开展土地革命,建立红色政权,并于1931年11月在江西瑞金成立了中华苏维埃政府.

在法律层面:比较有代表性的有三部法律:1928年12月,毛泽东主持制定了井冈山《土地法》,规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”.1929年4月,毛泽东主持制定了兴国《土地法》,规定“没收一切公共土地及地主阶级的土地”.1931年11月,中华苏维埃共和国颁布了《土地法》,规定没收地主、富农、反革命及农村公共土地,以“最有利于贫农、中农利益的方法”按人口或按劳力平均分配.可以看出,随着形势的变化,土地法的内容也在不断调整,土地革命的对象更加明确,土地革命的方式也更具针对性.这些法律的制定与完善,不仅全面总结了土地革命的成功经验,也为后来土地法的制定提供了借鉴参考.

通过土地革命,广大农民分得了土地,他们也认识到党是为劳苦大众利益而奋斗的,因此积极拥护土地革命、拥护共产党,纷纷参加红军,形成了鱼水相依、血肉相连的党群关系、军民关系.伴随着土地革命广泛开展,党在农村扎下了根,农村革命根据地和革命队伍不断巩固壮大,从此走上了农村包围城市、武装夺取政权的革命道路,中国革命不断从胜利走向胜利.

解放战争时期(1945—1949年):耕者有其田

这一时期,面对共同反抗日本帝国主义侵略的形势任务,党将土地革命政策转变为减租减息政策,目的是为了建立起最广泛的抗日民族统一战线.

1931年,九一八事变后,日本发动侵华战争.毛泽东提出民族矛盾已经上升为主要矛盾,要同国民党合作建立抗日民族统一战线,共同抵御日本帝国主义的侵略.为了促成国共合作,1937年2月,中共中央在《致国民党三中全会》电中提出,“停止没收地主土地之政策,坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领”.1942年1月,中共中央作出了《关于抗日根据地土地政策的决定》,明确提出“我党在各抗日根据地实行的土地政策,是抗日民族统一战线的土地政策,也就是一方面减租减息一方面交租交息的土地政策”.2月,发布了《关于如何执行土地政策决定的指示》,要求没有实行减租减息的地区,迅速实行减租减息.随后各抗日根据地开展了大规模的减租减息运动.

减租减息政策在各抗日根据地成功实施,对调动一切可以调动的抗日力量,形成抗日民族统一战线发挥了重要作用.一是减轻了农民所受的封建剥削,密切了农民与党的关系.二是激发了农民群众抗日积极性,党领导的人民军队从抗日战争爆发时的几万人,激增到抗战结束时的120万人,还有220多万民兵.三是保障了地主和富农对土地的所有权,调动了包括地主、富农等在内的各方面人士的抗日积极性,巩固发展了抗日民族统一战线.

解放战争时期(1945—1949年):耕者有其田

这一时期,党在延续一段时间的减租减息政策之后,为了夺取全面胜利和建立政权,在解放区开展了土地改革,目的是废除封建土地制度,建立耕者有其田的土地制度.

1945年8月15日,日本投降.之后,国共两党和谈失败,解放战争爆发,阶级矛盾上升为主要矛盾.我们党根据战争形势的变化,适时调整土地政策,主要经历了减租减息、耕者有其田两个阶段.

减租减息.抗日战争胜利初期,为了巩固解放区,党继续实行减租减息的土地政策.1945年11月,毛泽东强调:“我党当前任务,是动员一切力量,站在自卫立场上,粉碎国民党的进攻,保卫解放区,争取和平局面的出现”.为了达到这一目的,“目前我党方针,仍然是减租而不是没收土地.”

耕者有其田.随着解放战争全面爆发,特别是人民解放军进入战略进攻阶段,减租减息的土地政策已不能适应中国革命迅速发展的形势,也不能满足农民群众彻底翻身解放的要求.1946年5月4日,中共中央发布的《关于土地问题的指示》提出,我党应坚决拥护群众从地主手中获得土地,实现耕者有其田.由此,将减租减息政策改变为耕者有其田的政策.1947年9月,在刘少奇的主持下,党在西柏坡召开了全国土地会议,研究制定了《中国土地法大纲》,提出“废除封建性及半封建性剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度”,拉开了土地改革的序幕.此后,各解放区组织发动群众,控诉地主,惩办恶霸,分配土地,迅速形成了土改热潮.

通过土地改革,劳动人民实现了政治上的解放和经济上的独立,充分调动了亿万农民的革命热情.据统计,三大战役共动用民工880多万人次,大小车辆141万辆,牲畜260多万头,粮食8.5亿斤,战场上的子弹、炮弹和粮食,都是人民群众夜以继日运送的.正因为如此,中国人民革命军事博物馆解放战争展厅的主题写的是“人民的胜利”.历史充分证明,人心向背关系党的生死存亡,赢得人民支持,党就能够无往而不胜.

新中国成立初期(1949—1952年):农民所有、家庭经营

这一时期,党在全国推行并完成了土地改革,彻底废除了封建土地所有制,建立了农民土地所有制.

1949年10月1日,新中国成立.但在当时,占全国人口一多半的新解放区还没有完成土地改革,严重阻碍了社会生产力发展.1950年6月30日,中央人民政府公布施行《土地改革法》,提出废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制.此后,党在新解放区开展了轰轰烈烈的土地改革运动.到1952年底,全国大陆基本完成了土地改革.通过土地改革,包括老解放区在内,全国约有3亿无地少地的农民无偿获得约7亿亩土地.

土地改革的完成,彻底消灭了地主阶级土地所有制,农民真正成为了土地的主人.这从根本上解放了农村生产力,激发了广大农民的生产积极性,促进了农业的迅速恢复和发展.1952年,全国粮食总产量由1949年的2200多亿斤增加到3200多亿斤,增长了45%;农民收入较1949年增长了30%以上.此外,不少农民盖新房,添置生产资料,购买各种消费品,生活水平得到了明显的改善和提高.

农业合作化时期(1952—1956年):农民所有、合作经营

这一时期,面对建立社会主义国家的形势任务,党在坚持土地农民所有的前提下,发展互助组、农业生产合作社,完成了农业合作化,实现了农业社会主义改造.

1952年底,土地改革基本完成,恢复国民经济的任务顺利实现,朝鲜停战谈判双方在主要问题上达成协议,战争可望不久结束.在这样的背景下,党提出了过渡时期总路线,提出要在一个相当长的历史时期内,基本上实现国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造.

农业的社会主义改造,实际上在过渡时期总路线提出前就已经启动.1951年,中共中央通过了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,提出“这种劳动互助是建立在个体经济基础上(农民私有财产的基础上)的集体劳动,其发展前途就是农业集体化或社会主义化”.1953年12月,中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》,提出“以土地入股、统一经营为特点的农业生产合作社”“日益变成为我们领导互助合作运动继续前进的重要的环节”.1955年10月,中共七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》,提出“面临着农村合作化运动日益高涨的形势,党的任务就是要大胆地和有计划地领导运动前进”,进一步加快了农业合作化,到1956年底农业社会主义改造基本完成.

在当时,不论是发展互助合作还是发展农业生产合作社,都坚持土地农民所有,“按劳取酬,按股分红”,农业合作化的优越性和成效也较为明显,当时的统计资料表明,合作社80%以上都是增产增收,并且一般都是互助组优于单干,合作社又优于互助组.

人民公社时期(1956—1978年):集体所有、集体经营

这一时期,面对加快建设社会主义国家的形势任务,党通过发展人民公社的方式,将土地农民所有转变为集体所有、集体经营.

为了尽快改变国家贫穷落后的面貌,党力图在探索社会主义建设道路中打开崭新局面.1956年6月30日,全国人大颁布《高级农业生产合作社示范章程》,规定入社的社员必须把原属于私人所有的土地及耕畜等交给合作社,由合作社集体所有;由集体统一组织农业经营活动;劳动成果完全依照“按劳分配”的原则进行分配.1958年8月,中央政治局扩大会议通过了《关于农村建立人民公社的决议》,决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社.随后,全国农村只用了一个多月就基本实现公社化.

人民公社实行土地集体所有、集体统一经营,一方面解决了一家一户在兴修水利、农田建设等方面的难题,同时采取农产品统购统销的政策,保障了城市农产品的供应,并通过工农产品价格“剪刀差”积累财富,支撑了国家工业化和城市建设,显示了集体的优越性;另一方面吃“大锅饭”、搞平均主义,严重抑制了农民的劳动积极性,致使农业生产长期停滞不前.据统计,1957年至1978年,粮食产量年均增长2.2%,农民人均收入20年间仅增加了33.3元,年均增加1元多.

改革开放时期(1978—2012年):集体所有、家庭经营

这一时期,党在坚持土地集体所有的前提下,赋予农户承包经营权,确立了家庭联产承包责任制,农村土地由“集体所有、集体经营”转变为“集体所有、家庭经营”.

1978年,安徽凤阳小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印,开始搞大包干.1980年9月,中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,提出在那些边远山区和贫穷落后的地区,可以包产到户,也可以包干到户.1982年中央一号文件,明确提出包括包产到户、包干到户在内的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制.此后,中央连续出台多个一号文件,都强调要稳定和完善家庭联产承包责任制.到1986年初,全国超过99.6%的农户实行大包干,家庭联产承包责任制度在我国农村全面确立.

家庭联产承包责任制确立后,农村土地承包政策不断完善.1984年中央一号文件明确,土地承包期一般应在十五年以上.1993年,中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定,在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年.2008年,党的十七届三中全会决定强调,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,赋予农民更加充分而有保障的土地经营权.

为巩固家庭联产承包责任制的成果,国家从法律层面明确土地经营制度,保障其顺利实施.1993年宪法修正案指出,农村中的家庭联产承包为主的责任制,是社会主义劳动群众集体所有制经济.1999年宪法修正案指出,农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制.2003年实施的《农村土地承包法》,对土地承包经营权的取得、保护、流转等作出了详细规定.2007年颁布的《物权法》,将土地承包经营权确定为用益物权.2009年颁布的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁作出规定.至此,我国已建立了比较健全的农村土地承包法律法规体系.

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,符合国情,顺应民意,极大地解放和发展了农村生产力,充分调动了广大农民生产的主动性、积极性和创造性,农业生产迅速发展.全国粮食产量快速增加,1978年仅有6000多亿斤(6095亿斤),1982年超过7000亿斤(7069亿斤),1984年超过8000亿斤(8146亿斤),1993年超过9000亿斤(9130亿斤),1996年超过1万亿斤(10091亿斤).

中国特色社会主义进入新时代(2012年以来):集体所有、家庭承包、多元经营

这一时期,党顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,创立了“三权分置”制度,促进了土地流转和适度规模经营,是农村改革的又一重大制度创新.

随着农村劳动力大量转移,农业现代化水平不断提高,土地流转需求越来越旺盛.为适应这种发展需求,以习近平同志为核心的党中央在总结各地经验基础上,提出“三权分置”,实现了农村土地由“集体所有、家庭经营”向“集体所有、农户承包、多元经营”的转变.一是建立“三权分置”制度.2013年,习近平总书记在中央农村工作会议上指出,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新.2016年,中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,对“三权分置”作出系统全面的制度安排.二是开展确权登记颁证.2014年中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作.目前,全国2838个县、3.4万个乡镇、55万多个行政村开展了确权工作,将15亿亩承包地确权给2亿农户.三是土地承包期再延长三十年.习近平总书记在党的十九大上宣布,第二轮土地承包到期后再延长三十年.目前,正在分批开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作.

实行“三权分置”,实现了农民集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享,使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力.截至目前,家庭承包经营耕地流转面积达到5.55亿亩,各类新型农业经营主体快速发展,农民合作社超过220万家,家庭农场超过300万家,农业社会化服务组织超过90万个.

党的百年土地政策历史表明,土地问题始终是关系大局、事关成败的关键问题.土地和农民的关系问题是革命和建设的重大问题.党取得的每一个阶段性成功,都和土地政策密切相关,走的一些弯路,有的就是因为土地政策出了问题.赋予和保障农民的土地权益,是调动农民积极性和创造更多财富的根本出路.纵观党的土地政策,主要有四个方面的启示:一是土地政策是中国共产党发展壮大的基础.党在各个时期制定的土地政策,不仅开辟了其生存和发展的空间,也巩固壮大了革命和建设的依靠力量.正因如此,毛泽东强调:“农村土地政策是中国共产党赖以发展的基础”.二是土地政策要与经济社会发展阶段相适应.党根据不同时期的形势任务,审时度势,顺势而为,在不同阶段制定了具有鲜明时代特征的土地政策,为党取得革命和建设的成功起到了重要作用.因此,制定土地政策要立足于国家发展历史阶段,契合国家发展战略目标,发挥政策最大效应.三是土地政策要符合生产关系适应生产力发展的客观规律.土地政策从表面看是调整人地关系,从深层次看是调整生产关系以适应生产力发展的需要.实践表明,凡是适应生产力发展要求的土地政策,就可以激发农民的积极性、主动性和创造性,从而促进生产力的发展;否则,就会阻碍生产力发展.四是土地政策要始终维护好农民的土地权益.农村问题的核心是农民问题,农民问题的核心是土地问题.农民权益得到维护,则社会繁荣、百姓安居乐业.因此,制定土地政策必须始终把维护好、实现好农民权益作为出发点和落脚点,决不能损害农民的利益.

习近平总书记高度重视土地问题,作出了一系列重要指示批示,在小岗村农村改革座谈会上强调,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系;在中央深改委审议《深化农村宅基地制度改革试点方案》时指出,要坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线,实现好、维护好、发展好农民权益.农村土地制度改革是个大事,涉及的主体、包含的利益关系十分复杂,必须审慎稳妥推进.当前,农村土地包括承包地、宅基地、集体建设用地等,涉及的利益主体更加多元、利益关系更加复杂,既有历史问题、又有现实矛盾,我们要深入贯彻习近平总书记重要指示精神,认真总结历史经验,从政治、经济、社会等多个角度来谋划土地改革,蹄疾步稳、有序推进,在重大问题、重大原则上把好法律法规关、公平公正关、道德风险关,切实维护好农民权益和农村社会和谐稳定大局.

(作者系《中国乡村发现》学术委员,湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员,农业农村部总畜牧师、农村合作经济指导司司长;乡村发现转自:《农村工作通讯》2021年第17期)

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