实行以人民为中心的土地政策

智说百年（5）

从革命到建设，从建设到改革，建党百年土地政策演进带有明显的产权实化、显化的逻辑，呈现出“没有权利→权利模糊→权能分离→权能拓展”的渐进轨迹.历史反复证明，只要土地制度变革符合人民群众的根本利益，农业就发展，生活就改善，社会就进步.

金文成

农民问题是关系中国革命、建设和发展的根本性问题，农民问题的核心是土地问题.中国共产党历经百年沧桑，艰苦卓绝，带领人民实现了从站起来到富起来的历史性跨越，进而开启走向强起来的新时代新征程，实行以人民为中心的土地政策是我们成功的一个重要因素.

顺应人民意愿，调整完善土地政策

中国共产党自成立以来，深刻认识到农民是无产阶级革命和建设必须依靠的基本力量，工农联盟是无产阶级革命和建设取得胜利的重要保证，把解决农民土地问题作为实现党的政治主张的重要手段和重大任务，不断调整和完善土地政策，为革命、建设和改革发展提供了强有力支撑和重要保证.

（一）1921-1949：解放农民，废除封建土地所有制，实现耕者有其田，探索建立农民土地所有制

1921年，党的一大召开，宣告中国共产党正式成立.救亡图存、民族复兴的使命和责任就落到了中国共产党人的肩上.早在国共合作的大革命时期，党就意识到工农联盟的重要性，认为工人阶级的同盟者“第一个就是农民，无产阶级倘若不能联合农民，革命便很难成功”.若实现联合农民，就必须解决土地问题，提出解除农民痛苦，根本办法是“实行耕地农有”.大革命失败后，党确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针，在根据地“打土豪、分田地”，消灭地主阶级，建立农民的土地所有制.抗日战争全面爆发后，民族矛盾上升为中国社会主要矛盾，党及时调整土地政策，决定“以减租减息作为解决农民问题的根本政策”，最大限度动员一切积极因素，建立统一战线，反抗日本帝国主义侵略，为赢得抗日战争胜利奠定了基础.抗日战争胜利后，国内阶级矛盾上升为中国社会主要矛盾，党及时调整土地政策，将全民族抗战时期的减租减息政策调整为实行“耕者有其田”政策，全面推进土地改革，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，建立农民土地所有制.

（二）1949-1978：组织农民，发展互助合作，探索建立农村土地集体所有制度

新中国成立后，为解决已分得土地的农民个体经营困难，防止出现两级分化，支持国家工业化发展，党意识到必须把农民组织起来，实行社会主义改造，推动互助合作，成立初级社、高级社，改造小农经济.毛泽东指出“组织起来，是农民由穷变富的必由之路”.到1958年，在农村普遍建立了人民公社，实行政社合一的体制.以后经调整和完善，最终确立了“三级所有、队为基础”的人民公社所有制形式，农村集体经济制度全面建立.农村集体经济制度的建立，强化了农业生产的计划性和组织性，为大规模开展农田水利建设、推进农业机械化发展创造了条件，为建设比较完整的工业体系和国民经济体系提供了工业积累和原材料供应.但是社会主义建设经验不足，采用群众运动方式变革生产关系，实行“一大二公”“政社合一”的人民公社体制，违背了生产力与生产关系相互适应的客观规律，损害了农民利益，束缚了农村生产力发展，这个教训应永远牢记.

（三）1978-2012：放活农民，两权分离，探索建立以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营

制度

1978年，党的十一届三中全会召开，实现了党在指导思想上的拨乱反正，为农村改革开辟了道路.改革率先从农村开始，农村改革主要从安徽省凤阳县小岗村等地发起，实行包产到户、包干到户，逐步建立起家庭联产承包责任制，实行“交足国家的、留够集体的、剩下都是自己的”分配制度.这种经营形式，是集体经济内部的一种责任制形式，既不改变农村土地集体所有制性质，又把农村土地使用权通过承包合同赋予承包农户，创造性地实现了农村土地所有权和使用权的“两权分离”，把农民从集中统一劳动中解放出来，推动农村社会面貌发生了翻天覆地的变化.

党和国家尊重农民的首创精神，顺应农民实施家庭经营的愿望，把处理好农民和土地关系作为改革的主线，以赋予农民更加充分而有保障的土地使用权为重点，不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，巩固和完善农村基本经营制度.在承包期限上，从15年延长到30年不变，再到现有土地承包关系保持稳定并长久不变；在土地承包权能上，明确土地承包经营权的用益物权性质，丰富其权能设置；在权能保障上，颁布《农村土地承包法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，强化对土地承包关系和相关权能的法律保护.

（四）党的十八大以来：城乡融合，三权分置，巩固完善农村基本经营制度

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面深化改革，坚持城乡融合发展，持续完善农村土地政策.一是创新承包地“三权分置”.顺应承包农户流转土地经营权，转移农村劳动力，发展适度规模经营的意愿，习近平总书记总结基层实践，创造性地提出了落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分置”理论，指导农村土地制度改革，加快形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权”分置格局.二是完善土地承包经营制度.开展农村土地承包经营权确权登记颁证，给承包农户确实权、颁铁证、定民心.明确现有土地承包关系长久不变的内涵，第二轮土地承包到期后再延长30年.丰富承包农户的权能，依法赋予土地承包权、土地经营权用益物权权能，允许采取抵押、入股等方式流转.三是稳慎推进集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革.坚持同等入市、同权同价，赋予了农村集体经营性建设用地和国有建设用地平等的市场地位，积极推进农村集体经营性建设用地入市.稳慎开展宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式.坚持一户一宅，实行房地一体登记，确保农民居者有其屋.

坚守以人民为中心的思想

立党为公、执政为民，是中国共产党的高贵品格，是中国共产党的宗旨所在.中国共产党从建党之初拥有50余名党员的小党，发展壮大到今天拥有9100多万党员的执政大党，之所以能够战胜各种艰难险阻，成就百年辉煌，根本在于党始终把人民对美好生活的向往作为自己的奋斗目标，始终把增进人民福祉作为一切工作的出发点和落脚点，始终把人民群众最关心最直接最现实的利益问题放在心上，始终践行以人民为中心的思想，促进共同富裕.

（一）着眼实现共同富裕：废除封建土地所有制，建立社会主义集体所有制

实现共同富裕是社会主义本质要求，也是中国共产党的初心使命和奋斗目标.旧中国，积贫积弱，民不聊生，富者田连阡陌，贫者无立锥之地.根源于封建土地制度对农民的压榨盘剥.中国共产党坚持以人民为中心，领导人民进行土地革命和土地改革，最终彻底废除了封建土地所有制，实行农民土地所有制，极大地解放了农民群众，实现了耕者有其田.适应国家工业化发展的要求，党注重保护和调动农民互助合作的积极性，因势利导实行农业社会主义改造，把农民组织起来，走合作化道路，从根本上防止两级分化，防止再现剥削压迫.加快推进集体化，结束了几千年历史的土地私有制，建立了社会主义土地公有制，支持国家工业发展.改革从农村发起，实行家庭联产承包，确立了农村基本经营制度，推动一部分人先富起来，实现了农业生产第一次飞跃.进入新阶段，在农户承包经营的基础上，发展多种形式的联合与合作，巩固壮大农村集体经济，促进先富走向共富，实现第二次飞跃.历史反复证明，只要土地制度变革符合人民群众的根本利益，农业就发展，生活就改善，社会就进步.反之，农民利益就会受到侵害，党的事业就会受到损失.

（二）着眼巩固工农联盟：凝聚最可依靠的基本力量

农民是中国共产党最可依靠的基本力量，这是由我国农村人口占多数的基本国情、农情决定的.巩固工农联盟，首要的是解决农民问题，核心是解决农民的土地问题，确保耕者有其田，确保耕者有其权.从革命到建设，从建设到改革，建党百年土地政策演进带有明显的产权实化、显化的逻辑，呈现出“没有权利→权利模糊→权能分离→权能拓展”的渐进轨迹.农村土地“三权分置”，为农村土地制度改革指明了方向.坚持发展农村集体经济的政治方向，落实集体所有权；坚持家庭经营基础地位不动摇，稳定农户承包权和宅基地资格权；放活土地经营权，不断完善农村土地权利体系，赋予农民更加充分而有保障的财产权利，从根本上调动和保护好农民发展生产的积极性，夯实工农联盟的力量基础.

（三）着眼促进城乡融合：更好地保障农民的合法权益

能否处理好工农城乡关系，事关社会主义现代化建设的全局.在我国这样的大国进行社会主义现代化建设，必须遵循城乡发展规律，着力破除城乡二元结构，以城乡经济的良性循环为新发展格局提供有力支撑；必须遵循乡村发展规律，突出中国特色和时代特点，构建与社会主义初级阶段相适应的农村土地制度，切实保障农民的合法权益.伴随我国经济步入高质量发展新阶段，中央及时调整土地出让收入支出方向，要求拿出总收入的8%用于乡村振兴，做到取之于土、用之于农.特别是新冠肺炎疫情肆虐，导致大量农民工返乡，土地政策和制度为农民工回乡提供了一块地、一个房，保证了回家有地种、有房住、有事干，没有出现影响社会稳定的问题.这是中国特色农村土地制度的突出优势.在今后相当长的时期内，要切实保证农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，不要强迫农民上楼进城，保持历史耐心，国民经济才能行稳致远.

辉煌铸就：土地政策见证从胜利走向胜利

百年土地政策是中国共产党建党百年历史的重要组成部分.可以说，没有土地政策的成功，就难以动员和组织广大农民参加革命和建设，就难有建党百年的丰功伟业.

经过百年变革，逐步确立了归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、用途管制的农村土地政策体系.在坚持农村土地集体所有的前提下，农村用地实行家庭承包、依法流转、三权分置、平等保护；宅基地实行一户一宅、住有所居、适度盘活；集体建设用地实行同权同价、平等入市，更加充分地赋予农民长期而有保障的土地权利，更加有效地维护农民土地的合法权益.农村土地政策的演进过程，就是党领导人民站起来、富起来并走向强起来的过程，就是解放农民、组织农民、摆脱贫困、实现小康并走向共同富裕的过程，也是广大农民积极投身革命、建设和改革发展，与全国人民一道路共同推进农业农村现代化的过程.

党的根基在人民、党的力量在人民.今天，我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标.民族要复兴，乡村必振兴.站在新的历史起点上，我们要用好改革这个法宝，筑牢以人民为中心的宗旨意识，以处理好农民和土地关系为主线，深化农村改革，完善农村土地政策，健全农村土地制度，为中华民族伟大复兴作出积极贡献.

（作者系农业农村部农村经济研究中心主任）